V súlade so svojimi právomocami v oblasti zahraničnej politiky Národná rada prijala 1. decembra 1998 uznesením č. 67 Vyhlásenie Národnej rady Slovenskej republiky k integrácii Slovenskej republiky do Európskej únie, ktorým sa prihlásila k hodnotám, ktoré stáli pri zrode myšlienky európskej integrácie a na ktorých je založená Európska únia. Vyhlásila, že členstvo Slovenskej republiky v Európskej únii je záujmom väčšiny občanov Slovenskej republiky a významným predpokladom dlhodobej stability v strednej Európe. Ocenila v ňom aj úsilie európskych inštitúcií vynaložené na podporu integračných ambícií Slovenskej republiky. Zároveň vyjadrila svoje odhodlanie celou svojou činnosťou všestranne pomôcť priblížiť proces európskej integrácie občanom Slovenska a zohrať aktívnu úlohu pri prijímaní acquis communautaire ako predpokladu pre plnohodnotné členstvo v Európskej únii.

Ďalším ústavným predpokladom na vykonávanie pôsobnosti Národnej rady v oblasti zahraničných vzťahov je článok 7 ods. 2 Ústavy, ktorý bol novelou inkorporovaný za účelom umožnenia členstva Slovenskej republiky v takom nadnárodnom zoskupení, akým je Európska únia. Podľa neho môže Slovenská republika medzinárodnou zmluvou, ktorá bola ratifikovaná a vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom, alebo na základe takejto zmluvy preniesť výkon časti svojich práv na Európske spoločenstvá a Európsku úniu. Národná rada teda bude zohrávať dôležitú úlohu už v samotnom procese pristúpenia Slovenskej republiky k Európskej únii. Tento proces sa uskutoční medzinárodnou zmluvou o pristúpení podľa uvedeného článku Ústavy, s ktorou bude musieť vysloviť súhlas Národná rada ústavnou, trojpätinovou väčšinou všetkých poslancov (článok 84 ods. 4 Ústavy). Za použitia súčasného postupu podľa rokovacieho poriadku o rokovaní o medzinárodnej zmluve, bude táto zmluva prerokúvaná v druhom a treťom čítaní legislatívneho procesu. V druhom čítaní poverený gestorský výbor v uznesení alebo spoločný spravodajca najmä odporučí, či národná rada má, alebo nemá s ňou vysloviť súhlas. V treťom čítaní potom Národná rada rozhodne, či vyslovuje, alebo nevyslovuje s medzinárodnou zmluvou súhlas. Rokovací poriadok umožňuje Národnej rade tiež rokovanie o vyslovení súhlasu odložiť.⁵ Keďže sa bude o pristúpení Slovenskej republiky k Európskej únii rozhodovať aj v referende, ktoré vyhlási prezident Slovenskej republiky, jeho vyhláseniu bude podľa čl. 95 ods. 1 Ústavy predchádzať prijatie uznesenia Národnou radou o návrhu na vyhlásenie referenda.

Od okamihu, kedy sa Slovenská republika stane plnoprávnym členom Európskej únie, nielen že začne na našom území platiť právny poriadok prijatý Európskymi spoločenstvami a Európskou úniou, ale príslušné orgány EÚ v súlade s prenosom výkonu časti práv zakotveného v Ústave, dostanú oprávnenie vydávať všeobecne záväzné pravidlá platné aj na našom území. Z pohľadu zákonodarcu môžeme povedať, že tak dôjde k delenej jurisdikcii a parlamentnej normotvorby: jedným normotvorcom bude ústavodarný (zákonodarný) orgán s primárne derivovanou suverenitou (odvodenou priamo od zdroja moci) a druhým orgán nadnárodného zoskupenia so sekundárne derivovanou suverenitou (odvodenou od rozhodnutia ústavodarcu). Národná rada tak na základe ústavného zmocnenia schváli delegáciu výkonu svojich normotvorných právomocí, v určitých oblastiach právnej regulácie, na nadnárodný orgán.⁶

Ešte však pred tým, ako dôjde k tejto skutočnosti, prijala Slovenská republika v Asociačnej dohode záväzok zbližovať existujúce a budúce legislatívne predpisy Slovenskej republiky s predpismi Spoločenstva (článok 69 Asociačnej dohody). Tento proces sa v odbornej literatúre označuje aj ako aproximácia práva. O jej priebehu na jednotlivých úrovniach, s dôrazom na proces aproximácie práva v Národnej rade, stručne pojednáva nasledujúca kapitola. V jej závere sa venujem aj východiskám pre legislatívny proces v období po vstupe Slovenska do Európskej únie.

Koncepcia aproximácie práva bola schválená uznesením vlády Slovenskej republiky č. 70 z 1. februára 1996 a v júni 1996 bola uznesením vlády SR č. 445 doplnená a rozšírená. Na jej základe sa vytvorili inštitucionálne, materiálne, personálne, technické a finančné predpoklady pre plnenie úloh v oblasti aproximácie práva SR k právu ES. Koncepcia predpokladá uskutočňovanie aproximácie práva na troch úrovniach: na úrovni ministerstiev a ostatných ústredných orgánov štátnej správy, na úrovni vlády SR a na úrovni parlamentu. Na prvej úrovni zabezpečuje aproximáciu práva predkladateľ návrhu zákona. Jeho povinnosťou je tiež k návrhu uviesť rozsah aproximácie predkladaného návrhu s právom ES v podobe doložky zlučiteľnosti a tabuliek zhody. Koordinačným, metodickým, dokumentačným a odborným útvarom aproximácie práva je Inštitút pre aproximáciu práva, ktorý je sekciou Úradu vlády SR. Jeho hlavnou činnosťou je posudzovanie navrhovaných všeobecne záväzných predpisov z hľadiska ich súladu s právom ES v rámci medzirezortného pripomienkového konania, ako aj pri ich prerokúvaní vládou SR a jej Legislatívnou radou. Na úrovni vládnej exekutívy sa proces aproximácie práva završuje schválením návrhu právneho predpisu na rokovaní vlády SR. Tretia úroveň aproximácie právnych predpisov prebieha v Národnej rade, ktorá postupuje v zmysle prijatých Hlavných úloh NR SR v procese aproximácie práva Slovenskej republiky s právom Európskej únie a ich zabezpečenie v rámci Kancelárie NR SR⁷ (uznesenie NR SR č. 403 z 11.9.1996). Ako uvádza tento materiál, kým za predloženie návrhov predpisov zodpovedajúcich právu ES do legislatívneho procesu nesie zodpovednosť vláda SR a jej jednotlivé rezorty, za ich prijatie nesie v záverečnej fáze legislatívneho procesu zodpovednosť Národná rada. Zároveň zdôrazňuje jej kontrolnú úlohu vo vzťahu k vláde SR a jednotlivým rezortom, ako aj zodpovednosť za aproximáciu pri rokovaní o návrhoch zákonov predkladaných výbormi NR SR a poslancami.

Funkcie Národnej rady pri aproximácii práva uznesenie definuje nasledovne:

1. Politicko-organizačná funkcia, ktorá spočíva predovšetkým:

v politickej podpore záväzku aproximovať právo SR s právom ES v súlade so záväzkami obsiahnutými v Asociačnej dohode, a to tak vnútri Národnej rady, ako aj navonok (vo vzťahu k vláde a k orgánom EÚ)

v organizačnom zabezpečení a presadení úloh aproximácie v Národnej rade a v rámci Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky (kontinuálnosť, prehľadnosť a efektívnosť procesu)

 

2. Kontrolná funkcia, ktorá spočíva predovšetkým:

v kontrole vlády Slovenskej republiky a jej orgánov pri formulovaní úloh a priorít aproximácie a pri presadení jednotlivých postupov aproximácie

v kontrole praktickej práce vlády SR a jej orgánov v legislatívnom procese cestou doložky zlučiteľnosti podľa § 68 ods. 3 zákona o rokovacom poriadku

 

3. Informačná funkcia spočíva v poskytovaní komplexných informácií o práve ES pre poslancov Národnej rady a odborných pracovníkov Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky.

Uznesenie zároveň definovalo subjekty zodpovedné za plnenie uvedených funkcií (výbory, ako aj konkrétne odbory Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky). Národná rada tiež týmto uznesením reflektovala na potrebu nadviazania kontaktov s Úradom pre výmenu informácií o technickej pomoci v Bruseli (TAIEX Office). Z organizačných požiadaviek bola naplnená predovšetkým požiadavka vytvorenia Výboru NR SR pre európsku integráciu (podľa vzoru podobných výborov v tom čase už existujúcich v maďarskom a poľskom parlamente). Tiež je potrebné spomenúť existenciu Komisie Ústavnoprávneho výboru NR SR pre kompatibilitu práva s právom ES (vznikla 4.11.1993), ktorú od 4.11.1995 vystriedala Komisia pre harmonizáciu práva SR s právom ES ako poradný orgán Ústavnoprávneho výboru. V roku 1995 bolo vytvorené Pracovisko právnej kompatibility legislatívneho odboru Kancelárie NR SR (dnes existuje ako súčasť Odboru legislatívy a aproximácie práva Kancelárie NR SR Oddelenie aproximácie práva).

Reakciou na rozhodnutie Európskej rady z 11. decembra 1999 v Helsinkách o začatí rokovaní so Slovenskou republikou o vstupe do Európskej únie bolo prijatie uznesenia Národnej rady Slovenskej republiky č. 726 zo 16. februára 2000 k zameraniu a základným úlohám Národnej rady Slovenskej republiky v príprave na rokovanie o vstupe Slovenskej republiky do Európskej únie. V ňom Národná rada vyhlásila, že upriami svoje úsilie na dosiahnutie priorít a cieľov spojených s plnením kodanských kritérií a so zapracovaním acquis communautaire do právneho poriadku Slovenskej republiky. Ďalej tiež vyhlásila, že uplatní svoje právomoci pri kontrole dôveryhodnej a efektívnej implementácie a presadzovania acquis, ako aj že vykoná všetky potrebné opatrenia na zefektívnenie režimu práce parlamentu a vytvorenie účinných podmienok pre jeho činnosť. Národná rada zároveň poverila gestorské výbory kontrolovať vecnú stránku zapracovania acquis v rámci oblastí patriacich do ich pôsobnosti pri prerokúvaní návrhov zákonov, ako aj kontrolovať činnosť príslušných rezortných ministerstiev a ich postup v prístupovom procese, objem vykonaných prác a monitorovanie prípadného vplyvu integrácie na situáciu v rezorte. Vyhlásenie, že vytvorí v rámci Ústavy a zákonov pružnejšiu legislatívnu procedúru v Národnej rade najmä pri preberaní legislatívy s charakterom technických noriem, už bolo v podstate premietnuté tak v novele Ústavy, ktorá vytvorila predpoklad na prijímanie osobitnej kategórie nariadení vlády, ako aj v (na základe tohto ústavného zmocnenia) prijatom zákone a aproximačných nariadeniach vlády (pozri ďalej).

Článok 120 ods. 2 Ústavy vytvoril predpoklad na prijatie osobitnej kategórie nariadení vlády Slovenskej republiky na vykonanie Asociačnej dohody a na vykonanie medzinárodných zmlúv podľa čl. 7 ods. 2 Ústavy. Podmienkou začatie vydávania takýchto aproximačných nariadení vládou bolo podľa ústavy prijatie zákona, ktorý mal samotný proces ich vydávania a jeho podmienky podrobne upraviť. Stal sa ním zákon č. 19/2002 Z.z. ktorým sa ustanovujú podmienky vydávania aproximačných nariadení vlády Slovenskej republiky (v znení zákona č. 207/2002 Z.z.), ktorým Národná rada v podstate delegovala možnosť prijímať záväzné právne predpisy v určitých oblastiach právnej regulácie orgánom exekutívy. Účelom zákona má byť podľa jeho navrhovateľov predovšetkým urýchlenie legislatívneho procesu a prijatie potrebných právnych predpisov v procese aproximácie práva. Z hľadiska postavenia aproximačného nariadenia v hierarchii právnych predpisov a jeho právnej sily má toto nariadenie charakter nariadenia vlády Slovenskej republiky. Od „štandardného“ nariadenia vlády ho odlišuje predovšetkým tá skutočnosť, že je ním možno ukladať povinnosti (§ 3 ods. 1 zákona) a že môže obsahovať splnomocnenie na vydanie vykonávacieho právneho predpisu (§ 3 ods. 2 zákona). Dôležitou podmienkou tiež je, že nemôže byť v rozpore so zákonom a nemožno ním zákon meniť, ani rušiť. Navrhovatelia zákona v dôvodovej správe predpokladajú jeho použitie najmä pred vstupom Slovenskej republiky do Európskej únie (čím nevylučujú jeho možné použitie aj po našom vstupe). Ako ďalej uvádzajú, aproximačné nariadenia sa majú v drvivej väčšine prípadov týkať preberania smerníc (a v období pred vstupom aj zabezpečovania súladu právneho poriadku s nariadeniami, ktoré sa stanú všeobecne záväznými až po našom vstupe do EÚ).

Dôležitým prvkom zákona je tak pozitívne, ako aj negatívne vymedzenie oblastí právnej úpravy, ktoré môžu/nesmú byť predmetom úpravy v aproximačnom nariadení (pozri §2 zákona). Zákonodarca predvída aj takú situáciu, keď časť právneho aktu ES bude treba podľa jeho povahy upraviť zákonom. V takom prípade bude možné právny predpis ES za účelom jeho transpozície rozdeliť na niekoľko častí, pričom časť môže byť upravená aproximačným nariadením, a časť zákonom. V prípade pochybností o tom, do ktorej oblasti príslušný právny akt ES patrí, sa má prihliadať na odôvodnenie jeho prijatia uvedené v preambule, na rozsah jeho normatívnej časti a na jeho názov.

Osobitne dôležitým, hoci v prípade prijímania tohto zákona aj pomerne kritizovaným ustanovením, je v § 4 zakotvená povinnosť vlády informovať Národnú radu Slovenskej republiky polročne o aproximačných nariadeniach vydaných za posledných šesť mesiacov, pričom táto informácia musí byť písomná, musí obsahovať zoznam vydaných aproximačných nariadení, ako aj ďalší zámer ich prijímania. Predmetom diskusií bola hlavne dostatočnosť zakotvenia takéhoto „kontrolného“ mechanizmu Národnej rady voči vláde. V podstate sa obmedzuje iba na „zobratie na vedomie“ predmetnej informácie vlády, čo je vzhľadom na skutočnosť, že vláda nadobudne právomoc upravovať tie otázky každodenného života, ktoré by inak upravoval zákon Národnej rady Slovenskej republiky, diskutovateľné. Podľa vlády však Národnej rade naďalej ostáva prioritné právo kedykoľvek danú problematiku upraviť svojím zákonom.

Zakotvenie inštitútu aproximačných nariadení do právneho poriadku Slovenskej republiky už vyvolalo niekoľko odborných postrehov a polemík. Sú nimi napríklad úvahy, odvíjajúce sa z výkladu Ústavy a charakteru práva ES, o tom, či za istých okolností by nemalo mať aproximačné nariadenie prednosť pred zákonom, keďže implementuje ustanovenie práva ES, ktoré je svojou povahou nadradená a má prednosť pred právnym poriadkom SR. Tým by mohlo dôjsť k narušeniu tradičných väzieb medzi aktom zákonodarnej a výkonnej moci.⁸

Možnosť použitia zákona o aproximačných nariadeniach vlády sa po vstupe Slovenskej republiky do EÚ pravdepodobne obmedzí iba na transpozíciu smerníc. Po tom, ako sa stane Slovenská republika členským štátom EÚ, nariadenia (ako aj rozhodnutia) vydané orgánmi EÚ sa stanú všeobecne záväznými na našom území už okamihom ich zverejnenia v oficiálnom vestníku práva ES – Official Journal, pričom budú zverejňované aj v slovenskom jazyku, ktorý sa stane jedným z oficiálnych jazykov Európske únie. Keďže nariadenie má všeobecnú záväznosť, je záväzné vo všetkých svojich častiach a bezprostredne použiteľné vo všetkých členských štátoch, sú ním viazané aj jednotlivé subjekty a k svojej platnosti a aplikovateľnosti nevyžaduje zvláštne schválenie členského štátu ani prenesenie do vnútroštátneho právneho poriadku. Niekedy však samo nariadenie môže odkazovať na predpis, ktorý má štát vydať, alebo môže byť potrebné, aby štáty prv prijali predpisy umožňujúce jeho hladkú aplikáciu.

Smernice sú podľa článku 249 Zmluvy o ES právnym aktom, ktorý zaväzuje iba členské štáty, a to iba čo do výsledku, ktorý má byť smernicou dosiahnutý s tým, že je ponechané výlučne na členských štátoch, akými formami a spôsobom tento výsledok dosiahnu. Napriek tomu samotné komunitárne právo ako aj rozhodovacia prax Súdneho dvora ES vytvorili základné požiadavky na vnútroštátne transpozičné opatrenie, ktorými sú obsah, forma a čas jeho prijatia. Čo sa týka požiadavky obsahu, transpozičné opatrenie musí v každom prípade zodpovedať obsahu smernice, ktorá je predmetom transpozície.⁹ Jeho obsah zároveň musí byť formulovaný natoľko jasne, presne a transparentne, aby najmä v prípadoch, kedy smernica smeruje k založeniu práv a povinností jednotlivcov, boli títo schopní zistiť plný rozsah svojich práv a povinností.¹⁰ Formou transpozičného opatrenia musí byť, až na výnimku, právny predpis, a to pokiaľ je to možné právny predpis takej právnej sily, ktorou bola doposiaľ v členskom štáte upravené problematika, ktorá je predmetom úpravy smernice.¹¹ Za adekvátne transpozičné opatrenie nemožno považovať iba administratívnu prax či obežníky.¹² Čo sa týka času prijatia transpozičného opatrenia, každá smernica určí striktnú lehotu, v ktorej je štát povinný ju transponovať do vnútroštátneho práva. Jej nedodržanie sa spája s mnohými následkami, ako je priamy účinok smernice, nepriamy účinok smernice, ako aj povinnosť štátu nahradiť škodu, ktorá prípadne vznikne v dôsledku oneskoreného transponovania smernice. Omeškanie štátu ho tiež nezbavuje povinnosti smernicu transponovať, hoci aj oneskorene.

Všetky tieto skutočnosti budú musieť brať do úvahy tie orgány, ktoré budú zodpovedné za implementáciu smerníc do vnútroštátneho poriadku, či už to bude Národná rada, alebo vláda Slovenskej republiky prostredníctvom vydávania spomínaných aproximačných nariadení.

Národná rada Slovenskej republiky zriaďuje podľa § 45 zákona NR SR č. 350/1996 Z.z. o rokovacom poriadku NR SR z poslancov výbory ako svoje iniciatívne a kontrolné orgány. V I.,  II. aj III. volebnom období Národná rada zriadila Zahraničný výbor NR SR. Zahraničný výbor NR SR zohráva v zahraničnopolitických aktivitách Národnej rady kľúčovú úlohu. Výbor vzniká a funguje v súlade s Ústavou danou kompetenciou parlamentu podieľať sa na rozhodovacom procese v oblasti zahraničnej politiky Slovenskej republiky. Do Zahraničného výboru NR SR spravidla navrhujú parlamentné politické strany poslancov, ktorí sa venujú problematike zahraničnej politiky a sú vo svojich politických stranách zodpovední za túto oblasť. Tento výbor sa vo svojej činnosti zaoberá pravidelne predovšetkým tými zahraničnopolitickými záležitosťami, na ktoré má parlament ústavou vymedzené kompetencie, aby sa zabezpečilo efektívne pôsobenie národnej rady v tejto oblasti. Okrem náplne činnosti, ktorá je typická pre všetky riadne výbory NR SR, patrí do špecifickej pôsobnosti Zahraničného výboru NR SR najmä:

rokovanie o zmluvách, dohodách a iných materiáloch medzinárodného charakteru,

rokovanie o zahraničných vzťahoch NR SR

aktívne pôsobenie členov výboru v stálych delegáciách NR SR v medzinárodných organizáciách,

aktívna spolupráca so zastupiteľskými úradmi cudzích štátov a medzinárodných inštitúcií na Slovensku,

úzka spolupráca a  kontrola činnosti  Ministerstva zahraničných vecí SR, pravidelné stretnutia s ministrom a štátnym tajomníkom,

dohľad nad oblasťou zahranično-politických aspektov integrácie.¹³