Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika (SZBP) zohráva formatívnu úlohu v príprave Slovenskej republiky na členstvo v Európskej únii (EÚ). SZBP predstavuje jeden z faktorov, ktorý pomáhajú určovať ciele a limity slovenskej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Ako oblasť integrácie, ktorá funguje na základe medzivládnej dohody, SZBP predstavuje primárne politickú a diplomatickú výzvu pre Slovensko. Aj keď v rámci prebiehajúcej diskusie o budúcnosti Európy zaznievajú hlasy volajúce po zásadnej reforme Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, najbližšie roky podľa všetkého neprinesú výraznú modifikáciu medzivládneho základu tejto formy spoločnej politickej spolupráce.

Problematika Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky predstavuje inú kvalitu politických procesov a rozhodovacích mechanizmov ako záležitosti prvého piliera. Líši sa aj od otázok tretieho piliera EÚ. Táto stať stručne načrtáva miesto SZBP v širšom kontexte európskej integrácie. Rozoberá vzťah SR k budovaniu Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky na pozadí prístupových rokovaní s Európskou úniou. Zamýšľa sa nad významom Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky a postojom Slovenska k tejto dynamicky sa rozvíjajúcej oblasti. Napokon načrtáva možnosti budúceho príspevku SR k rozvoju Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky.

Spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku uviedla do praxe Maastrichtská zmluva, ktorá vstúpila do platnosti 1. novembra 1993. Maastrichtská zmluva posunula projekt európskej integrácie na kvalitatívne novú úroveň založením Európskej únie. Zároveň vytvorila trojpilierovú štruktúru. Tri Európske spoločenstvá sa stali súčasťou prvého komunitárneho piliera a otázky spolupráce v oblasti spravodlivosti a vnútorných záležitostí sa začali riešiť v rámci tretieho piliera EÚ. Zmluva o Európskej únii vytvorila priestor pre rozvoj SZBP v treťom pilieri EÚ.

Dohody týkajúce sa druhého piliera boli zhrnuté do článkov J. 1 – J. 11. Zmluva o Európskej únii vytvorila nové inštrumenty pre implementáciu SZBP. Členské krajiny začali prijímať spoločné pozície s cieľom systematizovať každodennú spoluprácu. Takisto začali prijímať spoločné akcie, ktoré konkretizovali ich špecifické aktivity, presný dopad týchto aktivít, ich ciele, trvácnosť a spôsob implementácie. Rozhodnutia v oblasti druhého piliera však zostali principiálne na medzivládnej úrovni. Členské krajiny mohli prijímať spoločné akcie len na základe princípu jednomyseľnosti. Konkrétna implementácia spoločných akcií si už vyžiadala hlasovanie na základe princípu kvalifikovanej väčšiny. Podľa článku J. 9 Európska komisia sa mala plne podieľať na tvorbe Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky. Komisia však nedostala výlučné právo iniciatívy. Európsky parlament získal maximálne právo konzultácie. Vzhľadom na medzivládnu povahu SZBP sa Európsky súdny dvor ocitol celkom mimo tejto politickej oblasti. Nevznikol tak mechanizmus, ktorý by v prípade potreby vynucoval praktický výkon zmluvných základov alebo rozhodnutí v rámci Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky.

Amsterdamská zmluva z roku 1997 platná od 1. mája 1999 znamenala kozmetické zmeny v štruktúre Zmluvy o Európskej únii. Najvýraznejšie úpravy sa dotkli presunu častí tretieho piliera do komunitárneho prvého piliera. V prípade SZBP priniesla Amsterdamská zmluva prečíslovanie jej článkov. Teraz ide o články 11 - 28. Z hľadiska obsahu SZBP došlo k minimálnym zmenám. Jedným konkrétnym príkladom bol vznik inštrumentu spoločných stratégií EÚ, ktorý sa doteraz uplatnil vo vzťahu k Rusku, Ukrajine a krajinám oblasti Stredozemného mora. V rámci spoločných stratégií môže Rada prijímať spoločné akcie a spoločné pozície hlasovaním na základe princípu kvalifikovanej väčšiny.

Úlohu zahraničnopolitickej reprezentácie EÚ smerom k okolitému svetu plní predsedajúca krajina Únie spolu s komisárom pre vonkajšie vzťahy. Amsterdamská zmluva obohatila reprezentatívnu úlohu Európskej únie novou pozíciou Vysokého predstaviteľa pre SZBP, ktorý sa zriadil v rámci sekretariátu Rady a ktorého primárnou úlohou je prispieť k formulovaniu a implementácii jednotnej a konzistentnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky EÚ. Vo všeobecnosti sa však princíp medzivládnej spolupráce a jasne vymedzených inštitucionálnych a finančných limitov pre výkon Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky nezmenil a nemení ho ani najnovšia Zmluva z Nice schválená summitom Rady EÚ v decembri 2000.

Slovensko ako asociovaná krajina sa aktívne podieľa na spolupráci v rámci SZBP. Konzistentne sa zapája do deklarácií, demaršov, spoločných pozícií a akcií Európskej únie. Výnimkami sú demarše alebo spoločné pozície prezentované vo vzťahu k iným kandidátskym krajinám. Za určitých okolností – ako v prípade vojenského konfliktu v Kosove na jar 1999 – sa Slovensko pripája k sankciám Európskej únie smerom k takzvaným tretím krajinám. Slovensko spolupracuje a koordinuje svoju pozíciu s členskými krajinami EÚ na medzinárodných fórach a v kontexte takých multilaterálnych organizácií ako OSN. Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika podporuje aktivitu Slovenska v medzinárodných režimoch, zasadzujúcich sa za nešírenie zbraní hromadného ničenia a za kontrolu obchodu so zbraňami. Okrem toho v minulosti vytvoril rámec Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky dobré predpoklady pre štandardné susedské vzťahy medzi Slovenskou republikou a Maďarskom.

Prístupové rokovania v kapitole „Spoločná zahraničná a bezpečnostná politika“ nepredstavovali problém. Táto kapitola predstavovala jednu z prvých predbežne uzavretých kapitol v prístupovom procese SR. SZBP zostáva politikou, ktorá je stále založená na medzivládnej dohode, pričom charakter „spolupráce v oblasti Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky nevyžaduje úpravu platných slovenských právnych noriem“. Slovenská republika akceptuje a je pripravená v plnom rozsahu implementovať acquis v kapitole SZBP k referenčnému dátumu vstupu do Európskej únie 1. januára 2004. Fungovanie v rámci SZBP nevyžaduje nové finančné alebo inštitucionálne zdroje. Medzi Slovenskou republikou a členskými krajinami EU i susednými štátmi neexistujú žiadne územné spory. SR oficiálne podporuje nešírenie nukleárnych, biologických a chemických zbraní. Je signatárom všetkých relevantných medzinárodných dohôd a je členom hlavných medzinárodných režimov na kontrolu exportu. V súvislosti s členstvom v EÚ a plnou participáciou na SZBP nie je potrebné vybudovať nijaké nové inštitúcie. Asociovaný európsky korešpondent pôsobí už v súčasnosti na Odbore politických vzťahov s EÚ, ktorý je integrálnou súčasťou Sekcie európskej integrácie na Ministerstve zahraničných vecí (MZV) SR. Je možné, že v budúcnosti sa otázky Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky stanú politicky senzitívne aj na Slovensku. V kontexte prístupových rokovaní sa však kapitola číslo 27 ukázala ako jedna z najmenej problematických.

Helsinský summit Európskej únie naštartoval v decembri 1999 projekt Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky. Závery summitu deklarovali konkrétny cieľ posilniť autonómne vojenské kapacity EÚ. Podľa pôvodne predpokladaného scenára by Únia po roku 2003 mala byť schopná angažovať sa v operáciách krízového manažmentu. Helsinský summit takisto prizval takzvané „tretie krajiny“ – kandidátske krajiny na členstvo v EÚ a členské krajiny NATO, ktoré nie sú v Únii – aby sa zapojili do procesu zvyšovania vojenských kapacít Únie. Následné summity EÚ vo Feire a Nice roku 2000 vytvorili štruktúru pravidelného dialógu s 15 tretími krajinami.

Európska bezpečnostná politika sa zatiaľ rozvíja takmer výlučne mimo zmluvného rámca EÚ a výsostne na medzivládnom základe. Zmluva z Nice z decembra 2000 priniesla určité úpravy článkov 17 a 25, ktoré explicitne vymedzujú ciele a určité inštitucionálne aspekty fungovania EBOP. Táto politická oblasť však nepredstavuje právne problematickú agendu pre kandidátske krajiny.

Z pohľadu Slovenska je kľúčovou skutočnosť, že EBOP priniesol novú dimenziu uvažovania v otázkach druhého piliera. Zatiaľ čo približovanie sa k cieľom Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky predstavovalo v prvom rade záležitosť politickej a byrokratickej integrácie, rozvoj Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky zahŕňa oveľa širšie spektrum úloh. EBOP už nie je len výzva politickej, hospodárskej a legislatívnej integrácie. Dotýka sa iných bezpečnostných a obranných priorít väčšiny krajín bývalého komunistického bloku a za istých okolností im potenciálne konkuruje. Špecificky sa to týka záujmu o vstup do Severoatlantickej aliancie, vzťahov medzi NATO a EÚ a otázok participácie pri tvorbe európskej bezpečnostnej architektúry.

Oficiálne postoje Slovenska k projektu Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky sú zatiaľ všeobecné a rezervované. Slovenská republika „monitoruje pokrok týkajúci sa Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky v spojitosti s budovaním autonómnych rozhodovacích kapacít a tam, kde sa NATO ako celok nebude angažovať, podporuje možné mierové operácie pod vedením EÚ“. Slovenská republika vyjadrila politickú podporu projektu EBOP, nerozvinula však ucelenú inštitucionálnu štruktúru, ktorá by mohla komplexne analyzovať tvoriacu sa EBOP a priniesť konštruktívne impulzy do súčasnej diskusie o budúcnosti európskej bezpečnostnej architektúry. Európska bezpečnostná a obranná politika sa všeobecne vníma ako súčasť agendy EÚ a spadá pod pôsobnosť asociovaného európskeho korešpondenta. Domáci politický proces je limitovaný existujúcim inštitucionálnym rámcom v kontexte SZBP a primárny záujem smeruje k modalitám dialógu a spolupráce s Európskou úniou. Chýba strategická vízia zahŕňajúca širšie bezpečnostné otázky, plánovanie a koordináciu. Aj keď samotná Únia má problémy s jasnou líniou EBOP, väčšina členských štátov EÚ má ucelenejšie inštitucionálne zastrešenie tejto problematiky, ktorá siaha nad rámec bežnej agendy politickej integrácie.

Citlivosť otázky Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky plynie aj z cieľa vstupu do NATO. Od nadobudnutia nezávislosti Slovensko oficiálne deklarovalo snahu o členstvo v NATO, medzinárodnej organizácii kolektívnej obrany. Spoločná bezpečnostná a obranná politika neposkytuje garancie kolektívnej obrany. Napriek historicky kolísavej podpore politickej elity a verejnej mienky vstupu SR do Severoatlantickej aliancie vstup do NATO zostáva prioritou bezpečnostnej politiky Slovenska. Zatiaľ čo členské krajiny Európskej únie a spojenci NATO sa momentálne zaoberajú budúcnosťou EBOP a otázkami krízového manažmentu, Slovensko sústreďuje väčšinu svojich snáh smerom k získaniu členstva v aliancii kolektívnej obrany. Z pohľadu krajiny je kľúčovou kontinuita silnej transatlantickej bezpečnostnej a obrannej väzby a jasný vzťah medzi NATO a EÚ. Oficiálne Slovensko chápe EBOP ako „komplementárny proces k systému kolektívnej obrany Severoatlantickej aliancie“.

Napokon Slovensko – podobne ako ostatné kandidátskej krajiny na vstup do EÚ – nie je aktívnym participantom pri tvorbe Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky. Vzhľadom na fakt, že Euróska únia má reálnu možnosť rozšíriť sa o nové členské štáty už roku 2004, účasť kandidátskych krajín na vývoji EBOP, ktorú definovali závery summitov vo Feire a v Nice, sa nejaví ako dostatočná. Súčasné štruktúry vyčleňujú kandidátske krajiny a neposkytujú priestor pre vplyv na formovanie EBOP, ktorý by bol porovnateľný s pozíciou kandidátskych krajín, akú mali v rámci Západoeurópskej únie a aká im je poskytovaná v kontexte príprav na členstvo v NATO.

Pred praktickým včlenením Západoeurópskej únie (ZEÚ) do štruktúr Európskej únie malo Slovensko štatút asociovaného partnera v ZEÚ. Jedným z privilégií asociovaného partnera bol aj podiel na vytváraní rozhodnutí. Asociovaní partneri mohli predložiť konkrétne vlastné politické iniciatívy. Takáto možnosť neexistuje v Európskej únii. V súvislosti s rozvojom EBOP môže Slovensko nanajvýš poskytnúť svoje vojenské a logistické kapacity v prípade mierovej operácie EÚ. V kontexte príprav na vstup do NATO je Slovensko súčasťou Partnerstva za mier a napĺňa svoj Akčný plán pre členstvo. NATO poskytuje operačnú a politickú podporu. Zatiaľ čo Európska únia „pozýva na“ a „víta“ príspevok vojenských síl kandidátskych krajín, Severoatlantická aliancia a jej program Partnerstvo za mier explicitne vyžadujú takýto príspevok. Určitá spoločná platforma pre členov a nečlenov bezpečnostného zoskupenia má nezanedbateľný význam. Príklad kosovskej krízy z roku 1999 ilustruje, že jednotné zastrešenie Partnerstva za mier v rámci Severoatlantickej aliancie zohralo úlohu jednak pri zabránení preliatia tejto krízy do širšieho susedstva Juhoslávie, a jednak pri kreovaní následnej multinárodnej mierovej operácie síl K-FOR. Summa summarum, je zrejmé, že EBOP je vyvíjajúca sa politická oblasť, ale práve preto by malo byť aj v záujme EÚ zahrnúť kandidátske krajiny pod istú spoločnú inštitucionálnu bázu s členskými štátmi Únie. Navyše skúsenosť kandidátskych krajín s operačnými štruktúrami NATO naznačuje, že aj z pohľadu Slovenska bude pre konečný úspech EBOP jasná dohoda o angažovaní sa NATO a jej reálne existujúcich zdrojov.

Od vzniku samostatnej Slovenskej republiky sa v oblasti zahraničnopolitických priorít krajina deklarovala smerom k integrácii do transatlantických politických, hospodárskych a vojenských zoskupení a venovala sa primárne napĺňaniu cieľov členstva v Európskej únii a NATO. Okrem toho sa snažila rozvíjať formy regionálnej spolupráce v rámci takých štruktúr ako Visegrád. Aj keď transatlantické vzťahy a európska integrácia zostanú aj v najbližších rokoch prioritou pre slovenskú zahraničnú politiku, vstup do Európskej únie poskytne Slovensku šancu na hľadanie nových zahraničnopolitických priorít. Otázka európskej integrácie sa vstupom do Európskej únie stane v prvom rade otázkou vnútornej politiky krajiny. Táto skutočnosť poskytne nový priestor pre postupné preorientovanie sa na nové výzvy zahraničnej politiky predovšetkým vo vzťahu k východným a juhovýchodným susedom krajiny.

Okrem potreby intelektuálneho a strategického vkladu do formovania SZBP, ktorý sa môže prejaviť vo forme konkrétnej iniciatívy smerom k širšiemu susedstvu mimo EÚ, Slovensko sa priamo zapojí do procesu ďalšej reformy politických nástrojov Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky Európskej únie. Už dnes diskutujú zástupcovia SR o reforme Únie v Konvente o budúcnosti Európy, ktorý vznikol na podnet záverov summitu EÚ z Laekenu v decembri 2001 a ktorý svoju prácu začal 28. februára 2002. Už v súčasnosti možno pomenovať niektoré zásadné výzvy, ktoré stoja pred členskými krajinami EÚ smerom k zefektívneniu fungovania Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky, ako aj Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky. V EÚ zloženej z 25 členských štátov sa medzi takéto výzvy bezpochyby zaradí otázka postupného odbúravania princípu veta v druhom pilieri, zjednodušenie zmluvných základov Únie a jej trojpilierovej štruktúry či záležitosť právnej legitimity EÚ, ktorá úzko súvisí i s otázkou vonkajšej reprezentácie Únie. Diskutuje sa aj o zlučovaní právomocí Európskej komisie a Vysokého predstaviteľa pre Spoločnú zahraničnú a bezpečnostnú politiku. Úspešná SZBP a budovanie EBOP si vyžiadajú aj nové finančné zdroje. V skratke: inštitucionálna reforma druhého piliera bude vskutku kľúčová pre fungovanie budúcej zahraničnej politiky Slovenska. Je v záujme krajiny, aby sa na nej aktívne podieľala.

Táto krátka stať veľmi stručne načrtla problematiku Spoločnej zahraničnej a bezpečnostnej politiky a rozvíjajúcej sa Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky, ktorá sa postupne stáva inštitucionálnou súčasťou druhého piliera. Slovensko je dnes fungujúcou súčasťou SZBP v pozícii kandidátskej krajiny a neočakáva problémy v súvislosti s fungovaním v rámci druhého piliera po vstupe do Európskej únie. Včlenenie do rámca SZBP a praktické fungovanie v ňom nepredstavuje primárne právny problém. Ide v prvom rade o zvládnutie politickej a diplomatickej agendy. Participácia na budovaní Európskej bezpečnostnej a obrannej politiky si navyše vyžaduje širšie vnímanie zahŕňajúce otázky vojenského a hospodárskeho plánovania. Po vstupe SR do Únie sa zmení vnímanie SZBP a EBOP, ktorých formovanie sa stane integrálnou súčasťou domáceho politického procesu. Slovensko sa začne podieľať na formulácii zahraničnopolitickej a bezpečnostnej stratégie EÚ a zapojí sa do reformy inštitucionálneho rámca, ktorý určuje reálny dosah spoločných vonkajších aktivít Európskej únie ako celku.

Bilčík V.: „Slovakia“. In: Missiroli A. (ed.) Bigger EU, wider CFSP, stronger ESDP? The view from Central Europe. Occasional Paper no. 34, Paris: EU Institute (April 2002), str. 31 - 35.